Det 25. ændringsforslag i USA: Regel for præsidentskifte ved uførhed

I forfatningens artikel 2, afsnit 1, punkt 6, hedder det:

I tilfælde af præsidentens afsættelse, død, afgang eller manglende evne til at udføre de beføjelser og pligter, der følger af dette embede, overgår disse til vicepræsidenten, og kongressen kan ved lov fastsætte bestemmelser for tilfælde af afsættelse, død, afgang eller manglende evne for både præsidenten og vicepræsidenten, idet den erklærer, hvilken embedsmand der skal fungere som præsident, og denne embedsmand skal fungere i overensstemmelse hermed, indtil hans handicap er fjernet, eller der er valgt en ny præsident.

Det betyder, at hvis præsidenten bliver fyret, dør, træder tilbage eller er ude af stand til at "udføre [sine] beføjelser og pligter" (ude af stand til at gøre de ting, som en præsident skal gøre), vil vicepræsidenten overtage deres job. Vicepræsidenten vil udføre præsidentens arbejde, indtil han/hun får det bedre (hvis han/hun blot er syg eller handicappet), eller indtil næste præsidentvalg (hvis præsidenten er trådt tilbage eller er død). Hvis hverken præsidenten eller vicepræsidenten kan udføre præsidentens arbejde, kan kongressen beslutte, hvem der overtager præsidentens job. Dette er alt, hvad forfatningen siger om dette emne.

Denne bestemmelse var ikke særlig specifik. Det stod der ikke:

• Hvem havde beføjelse til at sige, at en præsident ikke var i stand til at udføre sit arbejde?
• Om vicepræsidenten faktisk ville blive præsident, hvis han/hun skulle overtage posten, eller om han/hun blot ville være "fungerende præsident" (en person, der gjorde præsidentens arbejde, men aldrig fik titlen "præsident")
• Hvem ville overtage vicepræsidentens job, hvis han/hun døde, trådte tilbage, ikke kunne udføre sit arbejde eller skulle overtage præsidentens job?
• Hvordan (eller hvem) i Kongressen skal beslutte, hvem der skal overtage præsidentens job, hvis hverken præsidenten eller vicepræsidenten kan udføre præsidentens arbejde?

I 1841 blev den niende præsident, William Henry Harrison, den første amerikanske præsident, der døde i embedet. Inden da havde repræsentant John Williams foreslået, at vicepræsidenten skulle blive fungerende præsident, hvis præsidenten døde. Også efter Harrisons død havde hans kabinet holdt møde og besluttet, at vicepræsident John Tyler skulle blive "vicepræsident fungerende præsident". Tyler brød sig dog ikke om denne idé. Han meddelte, at han var blevet præsident og ikke bare gjorde den gamle præsidents job. Han nægtede at se på alle papirer, der var adresseret til ham som "fungerende præsident".

Tyler aflagde præsidenteden, flyttede ind i Det Hvide Hus og overtog alle den gamle præsidents beføjelser. Ingen anfægtede formelt Tylers krav på præsidentposten. Til sidst vedtog begge kongressens kamre en resolution, der sagde, at Tyler var USA's tiende præsident. Dette skabte "præcedens for fuld succession". En præcedens er en regel eller lov, som måske vil blive fulgt i fremtiden, hvis en lignende situation opstår igen. "Fuld succession" betyder, at vicepræsidenten ville blive præsident, ikke fungerende præsident, hvis den faktiske præsident døde. "Præcedensen om fuld succession" blev kendt som "Tyler-præcedensen".

Andre gange døde præsidenterne ikke, men de var ude af stand til at udføre deres arbejde på grund af sygdom. Woodrow Wilson fik f.eks. et slagtilfælde under sit formandskab. Førstedamen Edith Wilson og den officielle læge i Det Hvide Hus holdt dog slagtilfældet hemmeligt. På grund af dette var der ingen, der overtog præsidentembedet, selv om Wilson ikke kunne udføre jobbet på det tidspunkt.

Før den 25. ændring havde vicepræsidentembedet været tomt 18 gange, fordi vicepræsidenten døde, trådte tilbage eller måtte tage over for præsidenten. F.eks. var der ingen vicepræsident i næsten fire år efter Franklin D. Roosevelts død.

Disse problemer gjorde det klart, at regeringen havde brug for mere specifikke regler.

Kennedy-attentatet

Den 22. november 1963 blev præsident John F. Kennedy myrdet. Mordet på Kennedy gjorde det meget klart for Kongressen, at de var nødt til at finde en løsning på præsidentens efterfølger med det samme. USA befandt sig midt i den kolde krig. Den nye præsident, Lyndon B. Johnson, havde tidligere haft et hjerteanfald i 1955 sammen med en familiehistorie med Johnson-mænd, der døde relativt unge (i begyndelsen af 60'erne, hvilket han gjorde i 1973 i en alder af 64 år). De næste to personer i køen til præsidentposten var formanden for Repræsentanternes Hus, John McCormack (som var 71 år gammel), og formanden pro tempore for Senatet, Carl Hayden (som var 86 år gammel). Kongressen begyndte at bevæge sig hurtigere.

Forslag

Kongresmedlemmer foreslog to forskellige ændringsforslag for at udfylde de detaljer, der manglede i paragraf 6.

Keating-Kefauver-forslaget foreslog, at kongressen kunne lave en lov om, hvem der skulle bestemme, hvornår en præsident er inhabil. Det blev foreslået i 1963 af senator Kenneth Keating fra New York,^p. 345 og støttet af senator Estes Kefauver fra Tennessee.^p. 28 Andre senatorer var imidlertid bekymrede for, at kongressen kunne misbruge denne magt eller ikke ville lave loven, når ændringen var vedtaget.^{pp. 30–35}

Bayh-Celler-forslaget endte med at blive det femogtyvende ændringsforslag. Den 6. januar 1965 foreslog senator Birch Bayh ændringsforslaget i det amerikanske Senat, og repræsentant Emanuel Celler (formand for husets retsudvalg) foreslog det i det amerikanske Repræsentanternes Hus. I modsætning til Keating-Kefauver-forslaget foreslog det en måde at besætte vicepræsidentens stilling på, hvis den var tom, og det opstillede også regler for, hvordan en præsident kunne erklæres "inhabil".^{pp. 348–350}

Den 19. februar 1965 vedtog Senatet ændringsforslaget. Parlamentet vedtog imidlertid en anden version af ændringsforslaget den 13. april. Huset og Senatet måtte nedsætte udvalg for at finde frem til en version af ændringsforslaget, som de alle kunne blive enige om. Den 6. juli 1965 vedtog begge kongressens kamre den endelige version af ændringen og sendte den til ratifikation i staterne.

Som alle forfatningsændringer, der blev foreslået af Kongressen, skulle det 25. ændringsforslag ratificeres af tre fjerdedele af staterne (38 ud af 50). Ratifikationen var afsluttet 19 måneder efter, at ændringen blev foreslået. Ni andre stater ratificerede efterfølgende også ændringen; tre stater stemte ikke for at ratificere ændringen.

Staterne ratificerede ændringen i denne rækkefølge:

Afdeling 1. I tilfælde af formandens afsættelse, død eller fratræden overtager næstformanden formandsposten.

Afsnit 2. Når vicepræsidentens embede er ledigt, udnævner præsidenten en vicepræsident, som tiltræder efter bekræftelse ved en flertalsafstemning i begge Kongressens kamre.

Afdeling 3. Når formanden sender Senatets formand pro tempore og Repræsentanternes Hus' formand en skriftlig erklæring om, at han ikke er i stand til at varetage sine beføjelser og pligter, og indtil han sender dem en skriftlig erklæring om det modsatte, varetages disse beføjelser og pligter af vicepræsidenten som fungerende formand.

Afsnit 4. Når vicepræsidenten og et flertal af de vigtigste embedsmænd i de udøvende afdelinger eller i et andet organ, som Kongressen ved lov kan fastsætte, fremsender deres skriftlige erklæring til Senatets formand pro tempore og Repræsentanternes Hus' formand om, at præsidenten er ude af stand til at varetage sine beføjelser og pligter, overtager vicepræsidenten straks embedets beføjelser og pligter som fungerende præsident.

Når præsidenten derefter sender Senatets formand pro tempore og formanden for Repræsentanternes Hus sin skriftlige erklæring om, at der ikke foreligger nogen uarbejdsdygtighed, genoptager han sit embeds beføjelser og pligter, medmindre vicepræsidenten og et flertal af enten de øverste embedsmænd i den udøvende afdeling eller i et andet organ, som Kongressen ved lov kan fastsætte, inden for fire dage sender Senatets formand pro tempore og formanden for Repræsentanternes Hus deres skriftlige erklæring om, at præsidenten er ude af stand til at varetage sine beføjelser og pligter, til Senatets formand pro tempore og formanden for Repræsentanternes Hus. Kongressen træffer herefter afgørelse i sagen og samles inden for 48 timer med henblik herpå, hvis den ikke er i session. Hvis kongressen inden 21 dage efter modtagelsen af sidstnævnte skriftlige erklæring eller, hvis kongressen ikke holder møde, inden 21 dage efter at kongressen er forpligtet til at samles, med to tredjedeles stemmer fra begge kamre beslutter, at præsidenten ikke er i stand til at varetage sine beføjelser og pligter, fortsætter vicepræsidenten med at varetage disse som fungerende præsident; i modsat fald genoptager præsidenten sine beføjelser og pligter.

Afdeling 1: Præsidentens efterfølger

Med afsnit 1 blev "Tyler-præcedensen" gjort til lov. Den siger, at hvis en præsident afsættes, dør eller træder tilbage, bliver vicepræsidenten straks præsident (ikke "fungerende præsident").

Afdeling 2: Vakant næstformandspost

Før den femogtyvende ændring var vicepræsidentposten tom, indtil næste valg.

I henhold til afdeling 2 udnævner formanden en person til at erstatte næstformanden, når næstformandsposten er ledig. Hvis et flertal i begge Kongressens kamre er enige, bliver denne person vicepræsident.

Afdeling 3: Præsidentens erklæring

I afsnit 3 står der, at en formand kan erklære sig "ude af stand til at varetage sit embeds beføjelser og pligter" (ude af stand til at udføre sit arbejde). Han eller hun skal gøre dette i et skriftligt brev til både senatets formand pro tempore og formanden for Repræsentanternes Hus. Når præsidenten gør dette, bliver vicepræsidenten fungerende præsident. Præsidenten kan til enhver tid tage formandskabet tilbage ved at sende et brev til præsidenten pro tempore og formanden for Repræsentanternes Hus, hvori han eller hun meddeler, at han eller hun igen er i stand til at varetage formandskabets beføjelser og pligter.

Afsnit 4 er den eneste del af ændringsforslaget, der aldrig er blevet anvendt. Den giver andre udøvende embedsmænd mulighed for at erklære præsidenten ude af stand til at udføre sit arbejde. Vicepræsidenten skal være indforstået med at gøre dette. Det skal han også:

• Et flertal af "de vigtigste embedsmænd i de udøvende departementer" (USA's kabinet), ELLER
• "Such other body as Congress may by law provide" (en anden gruppe, som kongressen vælger)

For at erklære præsidenten ude af stand til at udføre sit arbejde skal disse personer underskrive og aflevere et brev til Senatets formand pro tempore og til formanden for Repræsentanternes Hus. Som i forbindelse med afsnit 3 ville vicepræsidenten derefter blive fungerende præsident.

Formanden kan tage formandskabet tilbage ved at sende et brev til formanden pro tempore og Parlamentets formand. Hvis vicepræsidenten og kabinettet imidlertid mener, at præsidenten stadig er handicappet og stadig ikke kan udføre sit arbejde, kan de anfægte hans tilbagevenden. De har fire dage til at skrive en ny erklæring om, at præsidenten stadig er ude af stand til at udføre sit arbejde. Vicepræsidenten er stadig fungerende præsident i disse fire dage. Kongressen skal derefter samles inden for 48 timer, hvis den ikke allerede er i møde. Derefter har kongressen 21 dage til at træffe en beslutning. I den mellemliggende tid er vicepræsidenten stadig fungerende præsident.

Hvis to tredjedele af hvert af Kongressens kamre stemmer for, at præsidenten stadig ikke kan udføre sit arbejde, vil vicepræsidenten fortsat være fungerende præsident. Hvis kongressen ikke stemmer på denne måde, eller hvis den slet ikke stemmer inden for 21 dage, overtager præsidenten igen formandskabet.

Det femogtyvende ændringsforslag er blevet påberåbt (brugt) seks gange, siden det blev føjet til forfatningen. Afsnit 1 er blevet anvendt én gang, afsnit 2 er blevet anvendt to gange, og afsnit 3 er blevet anvendt tre gange. Kun afsnit 4 er aldrig blevet anvendt, selv om det blev overvejet to gange.

Anvendelse af afsnit 1

Præsident Richard Nixon trådte tilbage den 9. august 1974, før Repræsentanternes Hus kunne stemme om, hvorvidt han skulle anklages for forbrydelser i forbindelse med Watergate-skandalen. Vicepræsident Gerald Ford blev præsident, så snart Nixon trådte tilbage.

Anvendelse af afdeling 2

Den 10. oktober 1973 trådte vicepræsident Spiro Agnew tilbage. To dage senere udpegede præsident Richard Nixon den amerikanske repræsentant Gerald Ford fra Michigan til ny vicepræsident. I henhold til paragraf 2 skulle mere end 50 % af hvert af Kongressens kamre godkende Ford som vicepræsident. Den 6. december havde 97 % af Senatet og 92 % af Repræsentanternes Hus godkendt Ford. Ford blev taget i ed som vicepræsident senere den 6. december foran begge Kongressens kamre. Ford er den eneste person i USA's historie, der nogensinde har været vicepræsident og senere præsident uden at være valgt til nogen af disse embeder.

Da Gerald Ford blev præsident efter Richard Nixons afgang, blev vicepræsidentposten ledig. Den 20. august 1974 udpegede den nye præsident Ford den tidligere guvernør i New York, Nelson Rockefeller, til ny vicepræsident. Den 10. december 1974 bekræftede Senatet Rockefeller med en stemmeprocent på 90-7. Ni dage senere stemte Repræsentanternes Hus 287-128 for at bekræfte Rockefeller. Han blev taget i ed senere den 19. december 1974 foran Senatet.

Anvendelse af afdeling 3

Præsidenter har tre gange benyttet § 3 i det 25. ændringsforslag. Hver gang har de givet magt til deres vicepræsidenter for en kort periode, fordi de havde brug for bedøvelse til medicinske tests eller operationer. De tre fungerende præsidenter i USA's historie er anført nedenfor.

George H. W. Bush (1985)

Den 12. juli 1985 fandt præsident Ronald Reagan ud af, at han havde en lille vækst i sin tyktarm, som kunne udvikle sig til tyktarmskræft. Hans læge fortalte ham, at han havde brug for en operation. Reagan besluttede sig for at blive opereret med det samme.

Reagan ønskede imidlertid ikke at påberåbe sig afsnit 3 i det 25. forfatningstillæg. Han var bekymret for, at det ville skabe en dårlig præcedens, hvis præsidentens magt blev givet væk. Det Hvide Hus' chefjurist og Reagans stabschef foreslog, at han skulle bruge paragraf 3 og give vicepræsident George H.W. Bush magten.

Der blev udarbejdet to breve. Det første påberåbte sig afsnit 3 og sagde, at Reagan ikke ville være i stand til at udføre sine opgaver. I det andet stod der, at Reagan kendte til paragraf 3 og ikke mente, at den fandt anvendelse på hans situation, men at han stadig ønskede, at Bush skulle overtage posten under hans operation. Den 13. juli underskrev Reagan det andet brev og fik det overdraget til præsidenten pro tempore og formanden for Repræsentanternes Hus.

Reagans selvbiografi og andre bøger hævder, at Reagan klart havde til hensigt at give vicepræsident Bush magt.^{pp. 197–200} Det Hvide Hus' advokat, Fred Fielding, sagde:

Jeg ved personligt, at han havde til hensigt at påberåbe sig ændringsforslaget, og han [meddelte] det til alle sine medarbejdere og ... til vicepræsidenten og formanden for Senatet. Han var også meget fast i sit ønske om ikke at skabe en præcedens, der ville være bindende for hans efterfølger.^p.197

Men da Reagan ikke specifikt nævnte paragraf 3 og sagde, at han ikke kunne udføre sit arbejde som præsident, påberåbte han sig ikke officielt det 25. forfatningstillæg.

Dick Cheney (2002; 2007)

Den 29. juni 2002 blev præsident George W. Bush den første præsident, der officielt påberåbte sig afsnit 3. Han havde brug for en koloskopi, en undersøgelse af tyktarmen, og skulle have bedøvelse. Han gav formelt magten til sin vicepræsident, Dick Cheney, ved hjælp af de regler, der er fastsat i det 25. tillæg. I modsætning til Reagan sagde han specifikt, at han brugte afsnit 3 i det 25. forfatningsændringsforslag i sit brev til præsidenten pro tempore og formanden for Repræsentanternes Hus. Efter ca. to timer var Bush vågen og genvandt præsidentembedet.

Den 21. juli 2007 påberåbte præsident Bush sig igen afsnit 3, så han kunne få foretaget endnu en koloskopi. Igen var Cheney fungerende præsident i ca. to timer, indtil Bush var klar til at overtage præsidentembedet igen.

Overvejet anvendelse af afsnit 4

I 2021 er afdeling 4 aldrig blevet påberåbt, men der har dog været mindst to tilfælde, hvor det er blevet overvejet at anvende afdeling 4, og et andet tilfælde, hvor det er blevet kritiseret kraftigt, at den ikke er blevet anvendt. Disse fandt sted under Ronald Reagans præsidentperiode.

1981: Reagan mordforsøg

Den 30. marts 1981 forsøgte en mand ved navn John Hinckley at dræbe præsident Ronald Reagan. Reagan blev skudt og skulle straks opereres, så han kunne ikke påberåbe sig paragraf 3 for at give magt til sin vicepræsident. Hans vicepræsident, George H.W. Bush, kunne ikke påberåbe sig afsnit 4, fordi han var på et fly på vej tilbage fra Texas. Reagan var ude af operationen, da Bush nåede frem til Washington, D.C.^{pp. 195–6, 253-5}

I 1995 skrev Birch Bayh, der havde skrevet Senatets version af det 25. ændringsforslag, at afsnit 4 burde have været påberåbt.

1987: Reagan beskyldes for ikke at gøre sit arbejde

I 1987 trådte Reagans stabschef, Donald Regan, tilbage. ^p. 218Howard Baker erstattede ham.^p. 83 Reagans stab fortalte Baker, at Reagan virkede doven og ude af stand til at udføre sit arbejde. De fortalte ham, at han skulle være klar til at påberåbe sig paragraf 4 i det 25. forfatningstillæg.

Ifølge PBS-programmet American Experience:

Det, som Ronald Reagans stab fortalte Baker's overgangsteam i weekenden, chokerede dem. Reagan var "uopmærksom, uduelig" og "doven", og Baker burde være parat til at påberåbe sig det 25. forfatningstillæg for at [fratage] ham hans hverv.

I et interview i programmet sagde Edmund Morris, som havde skrevet en biografi om Reagan, i et interview:

De nye Baker-folk besluttede alle at holde et møde med ham mandag, deres første officielle møde med præsidenten, og at samle sig omkring bordet i kabinetslokalet og holde nøje øje med ham for at se, hvordan han opførte sig, for at se, om han var ved at miste sit mentale greb. Reagan, som naturligvis var fuldstændig uvidende om, at de var ved at iværksætte en dødsvagt på ham, kom stimuleret af ... alle disse nye mennesker og optrådte glimrende. Ved mødets afslutning kastede de billedligt talt deres hænder op og indså, at han havde fuldkommen styr på sig selv.